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Derecho de reunión en 2020

Un punto de vista de Sean Henschel.

La semana pasada, el 15 y 17 de abril, el Tribunal Constitucional Federal dictaminó sobre dos solicitudes de una medida cautelar (§ 32 BVerfGG) contra las prohibiciones de reunión. Eran dos casos diferentes con problemas diferentes. Para anticipar un punto importante desde el principio: En las dos decisiones, el Tribunal Constitucional Federal no decidió que las asambleas en cuestión debían celebrarse sin reservas.

En el caso de Giessen, la cuestión era que la persona afectada por la prohibición de las asambleas registró varias asambleas ante la autoridad competente el 4 de abril de 2020 bajo el lema “Fortalecer la salud en lugar de debilitar los derechos fundamentales – protección contra los virus, no contra las personas”, con un número previsto de participantes de unas 30 personas. Después de una infructuosa reunión de cooperación, el alcalde de la ciudad de Gießen emitió una decisión el 9 de abril de 2020, basada en el § 15 (1) de la Ley de Asambleas, ordenando la inmediata aplicación de la prohibición de las asambleas.

La decisión en forma de orden de prohibición es un acto administrativo. Según el artículo 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo (VwVfG), un acto administrativo es “toda orden, decisión u otra medida soberana que una autoridad adopte para regular un caso concreto en el ámbito del derecho público y que tenga efectos jurídicos directos en el exterior”. La orden de prohibición es un acto administrativo que resulta gravoso para el interesado porque interfiere negativamente en sus derechos, en este caso el derecho fundamental a la libertad de reunión con arreglo al artículo 8 de la Ley Fundamental. Sin embargo, también hay actos administrativos favorables que son ventajosos para el destinatario, por ejemplo, porque establecen o confirman un derecho público subjetivo o una ventaja jurídicamente significativa. Los ejemplos clásicos de actos administrativos favorables son los nombramientos, las autorizaciones y los permisos.

Además, hay actos administrativos que pueden ser tanto beneficiosos como gravosos. Los juristas se refieren a ellos como actos administrativos con doble efecto. En este contexto, se suele mencionar el permiso de construcción, que es ventajoso para la persona que quiere construir, pero posiblemente desventajoso para el vecino.

El interesado tiene la posibilidad de apelar contra un acto administrativo oneroso. Por regla general, la apelación presentada tiene un efecto suspensivo, el llamado efecto de suspensión. El efecto suspensivo del recurso significa que el acto administrativo no puede ejecutarse hasta que no se haya adoptado una decisión definitiva o jurídicamente vinculante sobre el recurso.

En el caso Gießen, la presentación de un recurso habría tenido, por lo tanto, un efecto suspensivo en principio, de modo que el interesado podría haber celebrado entretanto sus reuniones previstas. Para evitar que esta disposición legal surta efecto, el alcalde de la ciudad de Gießen ordenó la ejecución inmediata de acuerdo con el artículo 80.2 nº 4 del Reglamento del Tribunal Administrativo (VwGO). Esto es posible en los casos “en los que la ejecución inmediata se ordena específicamente por el interés público o por el interés superior de una parte implicada por la autoridad que emitió el acto administrativo o tiene que decidir sobre la objeción”.

En consecuencia, el interesado presentó una solicitud al Tribunal Administrativo de Gießen para que se restablezca el efecto suspensivo de su apelación. Esto no tuvo éxito. El interesado interpuso un recurso contra esta decisión, que fue rechazado por el Tribunal Administrativo de Hesse en su decisión de 14 de abril de 2020.

Sólo cuando se agotó el recurso legal, el interesado presentó el 14 de abril un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional Federal, y al mismo tiempo solicitó que se restableciera el efecto suspensivo de su objeción -posiblemente con condiciones- mediante una “medida cautelar de conformidad con el artículo 32.1 de la BVerfGG”. Esta solicitud de una medida cautelar contra la prohibición de ensamblaje tuvo un éxito parcial. El Tribunal Constitucional Federal dictaminó que “la orden de prohibición del demandado de 8 de abril de 2020 viola evidentemente el derecho fundamental del demandante en virtud del artículo 8 de la Ley Fundamental.

En su decisión, el Tribunal Constitucional Federal consideró que la autoridad de la asamblea había juzgado mal la discreción otorgada por el § 15.1 de la Ley de la Asamblea al tomar su decisión. Una norma discrecional puede reconocerse por el hecho de que la ley habla de “puede”.  En efecto, el § 15.1 de la ley VersG establece: “La autoridad competente podrá prohibir la asamblea o el ascensor o hacerlos depender de ciertas condiciones…”

Una disposición discrecional otorga a la autoridad un cierto margen de maniobra en la aplicación de la ley y, por lo tanto, le permite decidir con mayor equidad en casos individuales. Sin embargo, una disposición discrecional también obliga a la autoridad a tener en cuenta el posible margen de maniobra al tomar su decisión. Por lo tanto, la autoridad debe examinar varias alternativas posibles al tomar su decisión. También hay casos excepcionales en los que la ley supone que hay margen de maniobra, pero debido a circunstancias especiales este margen de maniobra se reduce hasta tal punto que la autoridad actuante sólo puede tomar una decisión sin errores. Esto se denomina reducción de la discreción a cero. Sin embargo, mientras la administración tenga un margen de discreción, actúa ilegalmente si no reconoce en su toma de decisiones que habría tenido tal margen de discreción.

En estos casos, se habla de no uso de la discreción. En el caso Giessen, según el Tribunal Constitucional Federal, la autoridad encargada de las asambleas asumió incorrectamente que de la Ordenanza de la Corona de Hesse puede inferirse una prohibición general de las asambleas de más de dos personas que no pertenezcan al mismo hogar y que, por lo tanto, “también incluye la celebración de una asamblea pública en virtud de la VersG”. Esta interpretación errónea de la autoridad de reunión viola por sí sola el derecho fundamental de libertad de reunión de la persona en cuestión en virtud del artículo 8 de la Ley Fundamental, porque “el significado y el alcance del derecho fundamental” no puede “tenerse en cuenta adecuadamente desde el principio”.

El Tribunal Constitucional Federal declaró que también se había producido una violación del artículo 8 de la Ley Fundamental por parte de la autoridad de la asamblea porque “las circunstancias concretas del caso individual” no se habían tenido suficientemente en cuenta en la decisión. Las preocupaciones citadas por la autoridad de la asamblea en apoyo de la orden de prohibición serían demasiado generales y podrían oponerse a cualquier asamblea.  La ciudad de Gießen tuvo así la oportunidad de “decidir de nuevo, teniendo en cuenta la opinión jurídica de la Cámara, a su debido criterio, si la celebración de las mencionadas asambleas se hace depender de ciertas condiciones o se prohíbe de conformidad con el § 15, inciso 1, de la Ley de Asambleas.  Por lo tanto, el punto es que la autoridad de la asamblea debe tener suficientemente en cuenta su discreción otorgada en el § 15, inciso 1, VersG, al tomar su decisión. El principio de proporcionalidad aplicable en virtud del derecho administrativo también establece que los requisitos deben preceder a las prohibiciones si son igualmente adecuados para lograr el objetivo legítimo perseguido por la autoridad de la asamblea, es decir, la prohibición es simplemente la última ratio.

En el caso de Stuttgart, se trataba de que la persona en cuestión hubiera celebrado una asamblea el 10 de abril de 2020 en la ciudad de Stuttgart durante los días 15 y 18 de abril de 2020 bajo el lema “Insistimos en los primeros 20 artículos de la constitución”. Insistimos en poner fin al régimen de emergencia” con una asistencia prevista de 50 personas. La ciudad de Stuttgart se negó a decidir sobre la reunión porque asumió desde el principio que estaba prohibida por la Ordenanza de la Corona. Por lo tanto, no se emitió una notificación de rechazo contra la que se podría haber presentado una objeción. El 14 de abril de 2020, el interesado solicitó al Tribunal Administrativo de Stuttgart un mandamiento judicial provisional por el que se exigía a la ciudad de Stuttgart, como autoridad competente en materia de asambleas, que aprobara las asambleas, pero sin éxito. La demanda presentada posteriormente ante el Tribunal Administrativo de Baden-Württemberg también fue rechazada el 15 de abril.

Sólo cuando se agotó el recurso legal, la persona interesada solicitó al Tribunal Constitucional Federal una medida cautelar el 16 de abril. Esta solicitud fue aceptada, con el resultado de que la ciudad de Stuttgart se vio obligada a “decidir sobre la admisibilidad de la asamblea registrada por el solicitante el 18 de abril de 2020, teniendo en cuenta la opinión jurídica de la Cámara”.  El Tribunal Constitucional Federal también consideró en este caso que la autoridad de la asamblea no había hecho uso de “la discreción que se le concedió en el § 3.6 CoronaVO a la luz del artículo 8 de la Ley Fundamental”. En efecto, el artículo 3.6 de la CoronaVO establece: “Las autoridades competentes podrán permitir excepciones a la prohibición de conformidad con los párrafos 1 y 2 por razones importantes, con sujeción a las condiciones de protección contra las infecciones.  Según el Tribunal Constitucional Federal, la autoridad de la asamblea habría hecho la suposición general de que no era posible “ni siquiera después de consultar al departamento de salud municipal y teniendo en cuenta las recomendaciones del Instituto Robert Koch” “establecer condiciones que hicieran justicia a la actual situación de pandemia”. Este punto de vista descartaría cualquier consideración caso por caso desde el principio.

Además, la autoridad de la asamblea no habría hecho ningún esfuerzo para hacer sus propias consideraciones que podrían haber contribuido a minimizar el riesgo de infección. Es importante mencionar aquí que las autoridades están obligadas a adoptar un comportamiento favorable a la asamblea, es decir, a comportarse de manera cooperativa y a permitir que la asamblea se lleve a cabo si es posible y, en su caso, sujeta a condiciones. Aparentemente esto no se ha hecho aquí.  El Tribunal Constitucional Federal también dejó claro aquí que las “consideraciones generales que pueden hacerse contra cualquier reunión” no hacían justicia al margen de decisión abierto por el legislador, teniendo en cuenta el derecho fundamental de la libertad de reunión en virtud del artículo 8 de la Ley Fundamental.

En cuanto a las posibilidades de restringir el derecho fundamental de libertad de reunión, se hace referencia a la posición “La suspensión de la libertad de reunión” del 4 de abril de 2020.

Fuentes: 

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Gracias al autor por el derecho a publicar el artículo.

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Fuente de la imagen: Hadrian / shutterstock

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